Deflator forklarer grunnskolens budsjettvansker?

Høstens uvakre eventyr er budsjettprosessene i kommune-Norge. De starter som regel allerede på våren i de kommuner som ønsker å gjøre et grundig arbeid. I noen kommuner skjer det meste på høsten. Sent. Og lite godt. Tallene kommer like «overraskende» på både politikere og befolkningen: det blir nye reduksjoner – igjen.

Det er mye som kan sies om kommuners evne til å gi gode tjenester – uten at de samtidig må gå med store underskudd. Jeg vil som tidligere fylkes- og kommunepolitiker hevde at det finnes flere grunnleggende svakheter i dagens finansieringssystem for gode offentlige tjenester lokalt. Svakhetene påfører lokalpolitikerne  både frustrasjon, bekymring og hva verre er; flere folkevalgte velger å takke nei til en ny periode i folkets tjeneste. Dette er en utvikling som bør bekymre alle som er opptatt av et levende og dynamisk lokaldemokrati preget av tillit og kort avstand mellom den enkelte borger og de folkevalgte.

Jeg mener å se 4 forhold som direkte og sterkt påvirker kommuneøkonomien:

1) Et gap mellom statens ambisjoner om gode offentlige tjenester og de midler den samme stat stiller kommunen til disposisjon for at de skal yte tjenestene

2) En bevisst reduksjon av den kommunale skattøre på inntekt som reduserer de frie inntekter for kommunene til fordel for økte skatteinntekter til staten.

3) En bruk av deflator i statsbudsjettet som rådmenn kopierer, og som medfører reduserte budsjett for tjenesteområder hvor lønnskostnader utgjør mer enn 2/3 av budsjettet.

4) Et inntektssystem hvor kriteriet aldersgruppa 0 -18 år er vektet for lavt, og hvor kommunen ikke får kompensert sine utgifter fullt ut. (Utregningene er basert på at summen av alle variabler er konstant og at en økning på et område må dekkes ved reduksjon på et annet)

Mens punktene 1, 2 og 4  handler om politiske valg gjort på nasjonalt nivå, er det 3.punktet det som over tid får størst konsekvenser for grunnskolens stadig reduserte rammer. Jeg har en mistanke om at dette skjer ubevisst i de fleste kommuner, men konsekvensene er uansett store. Jeg vil i det følgende forklare det jeg mener er en klar sammenheng mellom bruken  av  «statens deflator» og grunnskolens relativt svakere vekst, og vise til hvordan dette kan endres.

Et skolebudsjett er lett å beregne, så hvorfor bommer vi?

I mine snart 18 år som rektor har jeg også vært nysgjerrig på hvordan det kan være mulig å beregne kostnadene så presist som mulig når alle elevene skal sikres  det opplæringstilbudet de har en juridisk rett til. Hvis vi ser bort fra kostnader til drift av skolelokaler, skoleområdet og rett til skoleskyss gjenstår flg. innsatsfaktorer; Midler til undervisningstimer og støttetimer, til læremidler og arbeidsmateriell for elever og lærere og nødvendig vedlikehold og fornying av kompetansen for de ansatte. Forskriften til opplæringslovene beskriver eksakt hvor mange timer i hvert av de obligatoriske fagene elevene skal ha fra 1 . -10.trinn. Antall elever avgjør hvor mange klasser skolen skal ha, og deretter er det bare å regne ut det totale årstimetallet. I tillegg til dette må det også avsettes timer til spesialundervisning, norsk for minoritetsspråklige,ulike funksjoner,  deling av klasser der fag/rom krever det og styrking av fag/klasser med spesiell vekt på 1. – 4.trinn. Fordelingen mellom utgifter til lønn og til øvrig driftsutgifter direkte tilknyttet opplæringen er som 9:1. Lønna tar ca 90 % av skolens ordinære pedagogisk begrunnede drift.

Vi kjenner kostnadene på skolens arbeidskraft. De får sin lønn etter utdanning og ansiennitet, og tallene henter vi rett ut av lønnsstigen.

Når vi har denne oversikten er resten ren summering i et regneark. Ja, det er så enkelt at rektorer med allminnelig forståelse av matematikk fra 8.klasse på begynnelsen av 70-tallet fortsatt klarer dette med blyant og papir.

Men sluttsummen blir likevel ikke rett når «sensoren»  får sett på dette. Hvordan kan det ha seg at rådmannen «underkjenner» rektors utregning?

Oppslag Stavanger Aftenblad 31.10.14

Oppslag Stavanger Aftenblad 31.10.14

Hvordan får grunnskolen sin økonomiske ramme?

Dette kan skje på mange måter, men i hovedsak velger rådmannen en av disse metodene:

1) tar utgangspunkt i budsjett inneværende år og legger til en antatt lønns- og prisvekst (deflator) for de enkelte skoler kommende år

2) lar rektorer med utgangspunkt i årets budsjett legge til utgifter for nye tiltak og reduksjoner for tiltak som utgår og rådmannen foreslår deretter den endelige ramma

3) fordeler en mer eller mindre tilfeldig ramme til enkeltskoler eller til grunnskolen samlet. Ved det siste fordeles dette (etter at kommunestyret har gjort vedtak) mellom skolene etter bestemte kriterier som gir noen skoler mer, andre mindre i forhold til behovet og som et nullsum-spill. Fordelinga må altså skje innenfor samme ramme.

Kommuneloven bestemmer at formannskapet skal lage et forslag til økonomiplan for de kommende 4 år, og hvor 1.året er kommende budsjettår. Forslaget skal ut på høring minst 14 dager før kommunestyremøtet som behandler budsjettet slik at innbyggere og organisasjoner kan få komme med synspunkter og innspill. Kommunestyret avgjør til slutt budsjettrammene som rådmannen og alle enhetsledere skal forholde seg til.I de aller fleste kommuner blir budsjettet nesten identisk med rådmannens forslag. Det blir kun flyttet på promiller av budsjettet, en sjelden gang i noen få kommuner kan det bli prosenter.

Rektorer i de aller fleste grunnskoler opplever oftere å få et budsjett med redusert ramme enn med økt ramme som vil dekke de kommende kostnader. Hvordan er det mulig? Ikke minst med tanke på den uttrykte vilje fra denne og tidligere regjeringer om å satse på skole er det vanskelig å forstå hvorfor budsjettet ikke tilpasses de faktiske kostnader.

«Djevelen ligger i detaljene». 

Jeg har fulgt mange kommuner over år for å lære av deres måter å sette opp forsvarlige budsjett på. Som rektor med totalansvar for min virksomhet, jeg kjenne til hvilke rammer jeg har for å utøve min ledelse. Det er mange faktorer som skaper et godt læringsmiljø og som gir elevene det faglige og sosiale mestrinsgnivå de trenger for å lykkes på sin vei mot studiekompetanse eller fagbrev. Elevene trenger dyktige lærere som har tid og rom til å utøve sin profesjon og styrke sin kompetanse i takt med nye krav, Elevene må ha læremidler og undervisningsutstyr som motiverer for og forsterker læring, og de må oppleve å delta i et trygt, sosialt fellesskap. Det er rektors plikt å skaffe tilveie de tilsvarende økonomiske ressurser som kreves for å lykkes å gi elevene den plattformen de trenger. En rektor må derfor bruke sin dyrebare tid til å argumentere for forsvarlige rammer.

De siste 5 år har jeg forsøkt å forstå hvordan budsjettet for grunnskolen i min nåværende kommune ble satt opp, og se om det var en logisk forklaring på utviklingen over tid. Jeg oppdaget da at veksten i grunnskolens budsjett var gjennomgående lavere enn lønns- og prisvekst skulle tilsi, og at budsjettet kunne bli endret midt i kalenderåret. Skolene måtte redusere med flere årsverk – selv om politikerne ikke hadde forutsatt og forutsett det.

I budsjettdokumentene her (som i min tidligere kommune og likt de øvrige 428 kommunen i landet) ble det henvist til forutsetningene gitt av regjeringen ved framleggelse av statsbudsjett.

Skjermbilde 2014-11-01 kl. 20.43.13

Den viktigste forusetningen for å predikere et reelt budsjett for kommende år bygger på deflator. I statsbudsjettet legger regjeringen deflator til grunn for å beregne hvor mye kommunesektorensamlet skal skal få overført fra statsbudsjettet. Deflatoren  er beregnet slik for inneværende år og for kommende år:

Skjermbilde 2014-11-01 kl. 21.00.04

Legg merke til siste setning. Det er her jeg mener vi finner forklaringa på den relative reduksjonen i grunnskolens budsjett over tid: Statsbudsjettet legger til grunn at all offentlig aktivitet har to hovedkostnader: Vanlig drift og lønn (inkludert arbeidgiveravgift og pensjonskostnader) og at disse uansett virksomhet fordeler seg matematisk likt med ca 1/3 på drift og 2/3 på lønn. Slik er det ikke i grunnskolen. Her brukes rundt 90 % av ressursene som  er direkte knyttet opp mot opplæringen til å dekke lønnskostnadene.

Det betyr at dersom rådmannen i en kommune legger til grunn at statens deflator skal benyttes på skole, får skolen automatisk relativt mindre og må dekke de nødvendige merkostnaden kun på en måte: Ved å redusere noe annet i budsjettet. Jeg skal legge fram et talleksempel som kan illustrere hvilke konsekvenser dette får over tid.

Skjermbilde 2014-11-01 kl. 21.27.06

På denne skolen er 91 % av utgiftene  tilknyttet lønn, de øvrige 9 % dekker resten av ordinære utgifter til opplæringen. Gitt et totalbudsjett på 20  mill. kr viser dette forskjellen dersom man legger ordinær deflator til grunn – eller om man velger det jeg kaller «skoledeflator».

Siden den gjennomsnittlige lønnsveksten for lærergruppene er beregnet til 3,55 % fra 2014 – 2015 bruker jeg dette for å beregne 91 % (og ikke 67 % (2/3) som staten legger opp til) av skolens lønnskostnader.

Allerede etter første år må skolen kutte med 89 300 kr for å holde budsjett. Hva kan kuttes? Hvis en lærerårstime er verdt 27 000 kr, må over 3 lærertimer fjernes og i 3 timer hver uke får altså elevene et dårligere tilbud enn inneværende år. 89 000 kroner kan også utgjøre kostnaden ved to klassesett med oppdaterte læreverk i et fag – slik det sømmer seg en moderne kunnskapsskole. En reduksjon av lærertimer og/eller innkjøp av nødvendige læremidler og utstyr kan neppe karakteriseres som satsing på skolen..

Det blir verre i år 2. Da må det kuttes med 184 000 kr. fordi den statlige deflatoren legges til grunn. Her må rektor skjære ned med (184 000: 27 000) = 6,9 timer , tilsammen er 7 timer redusert på 2 år fordi man bruker statsbudsjettets deflator og ikke en skoledeflator. Etter 3.år må man ha foretatt reduksjoner på 10 lærertimer og etter 4 år er drøye 14 lærertimer borte. Gitt at elevgrunnlaget er det samme i denne 4-årsperioden, vil dette være en reduksjon i opplæringstilbudet. Kommunen derimot har over 4 år spart 951 00 kr tilsammen som er tilført andre formål. Dette har skjedd uten at verken rådmenn eller politikere har vært bevisst det?! Og så er det bare å regne videre for 5, 6. 7.år osv… Denne deflatorstyringa har vart i over 25 år! ( Den eneste grunnen til at ikke alle budsjettår har gitt en like negativ budsjettutvikling er paradoksalt nok at lærernes lønnsoppgjør har vært så dårlige i mange av disse årene) .

Gitt at min analyse og  mine beregninger er riktige, er det i disse detaljene «djevelen ligger skjult». Mens rådmannen tilrår politikerne å vedta et budsjett basert på at lønn tar 2/3 av budsjettet når det  i virkelighetens verden ligger på rundt 90 %, blir alle overrasket når det nye budsjettåret ruller avgårde  og det viser seg at man må kutte mer enn planlagt for å holde budsjett. Politikerne lokalt over hele landet må få kjennskap til at en deflator på 3 % ikke holder for grunnskolen når den i realiteten bør være på rundt 3,45 % i 2015.

«Vi satser på skolen» blir dermed fortsatt kun et vakkert papirønske og ikke en reell satsing. Dersom både statlige myndigheter og KS erkjenner at dagens finansieringssystem for grunnskolen er negativt selvforsterkende, må de også gå inn og endre forutsetningene.

Først da tror jeg på at de også i virkelighetens verden faktisk satser på skolen.

Regjering, storting og KS; Tar dere hansken?

Nedenfor kan du si din mening om hva du tror er viktigst for å sikre skolen nødvendige ressurser:

Reklamer

2 thoughts on “Deflator forklarer grunnskolens budsjettvansker?

  1. Skyggen av «djevelen» må vel bli at når vi i dag bruker 1/10 av øverføringene til drift, ligger det lavere enn de 1/3 av overføringene budsjettsystemet leger opp til. Ergo er skolen kraftig underfinansiert fra starten av, i tillegg til at det spises av lønnsmidlene årlig for å kompensere. Forøvrig takk for en interessant innfallsvinkel. Denne bør vekke samfunnsøkonomer eller hva de nå heter. Håper inspillet ditt blir plukket opp og kommentert.

    Liker

    • Jeg er enig i din tolkning, Arne. Når lønnsutgiftene ligger på rundt 90 % av skolens budsjett, må forskjellen mellom en beregnet lønnsutgift på 67% og en faktisk lønnsutgift på 90 % utlignes. Det kan selvsagt skje ved at kommunestyret øker ramma tilsvarende, noe som sjeldent skjer. Og da gjenstår kun en mulighet: Reduser antall lærertimer (lønn) tilsvarende – eller kutt i elev- og lærersentrerte budsjettposter. De siste er så små fra før at det blir vanskelig å unngå reduksjon i undervisningstimer for elevene. Dessverre. Jeg håper at stortingsrepresentanter kan ta tak i dette snarest mulig.

      Liker

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut /  Endre )

Google+-bilde

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut /  Endre )

Twitter-bilde

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut /  Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut /  Endre )

Kobler til %s